La Cour des comptes vient de rendre un rapport sur le pilotage par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) des opérateurs de l’action extérieure de l’Etat. Il s’agit des quatre opérateurs relevant du programme 185 “Action extérieure de l’Etat” : l’AEFE, l’Institut français, Campus France et Atout France.

Mais également de huit autres entités dont le MEAE a la cotutelle : l‘Agence française de développement, Business France, Expertise France, France Volontaires, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement, l’Institut pour la recherche et le développement,  Canal France International et France Médias Monde.

Autant de structures hétérogènes, au périmètre d’intervention différent, avec des gouvernances, un pilotage et des objectifs propres. Le rapport souligne ainsi la difficulté de coordination, la cohérence des actions de ces entités, notamment au sein de l’administration centrale du MEAE. La Cour formule donc des recommandations afin de mettre en oeuvre un pilotage stratégique de tous ces organismes, de façon à ce que leurs orientations gagnent en lisibilité et en cohérence.

Un pilotage plus aisé au niveau local

Le rapport souligne que le pilotage des opérateurs au niveau de l’administration prend des formes variables et de qualité inégale. Les structures ne disposent pas des mêmes outils de suivi et de contrôle. Malgré la création d’un comité interministériel des opérateurs (qui ne s’est réuni qu’une fois depuis 2016), les orientations stratégiques des différentes structures ne font pas l’objet de réflexions communes et harmonisées. Toutefois, la Cour des comptes remarque que les ambassadeurs assurent souvent, au niveau local, la cohérence de la stratégie de l’Etat entre ces structures. Les ambassadeurs ont des instruments juridiques, des moyens d’action, des documents sur lesquels ils peuvent s’appuyer pour coordonner l’action de leurs opérateurs.

La Cour des comptes indique qu’au sein du réseau, il faut parvenir à concilier la logique d’autonomie des ambassadeurs et des chefs de poste avec la nécessité de disposer d’établissements agissant comme des têtes de réseaux. Enfin, la Cour recommande que les équipes des postes consulaires puissent bénéficier de formations leur permettant une visibilité complète sur la panoplie des actions que les services de la France à l’étranger sont en mesure de déployer dans les domaines culturels et du développement notamment.

Une nécessaire amélioration de la tutelle des opérateurs

Le rapport insiste sur la nécessité d’une meilleure coordination tant au sein du ministère, qu’entre les différentes directions du ministère, mais aussi avec les autres ministères et entre les opérateurs partageant un même champ de l’action extérieure.

La Cour constate que l’exercice de la cotutelle sur certains opérateurs est imparfait et que l’orientation stratégique reste largement dans la main du ministère financeur à titre principal, alors qu’un certain nombre de décisions devraient être prises en commun. Lorsque l’un établissement relève de la compétence de plusieurs ministères, les feuilles de route communes pourraient être systématisées.

L’indispensable réorganisation de la diplomatie culturelle

La diplomatie culturelle, outil majeur du rayonnement de la France, recouvre les réseaux culturels français, l’enseignement français à l’étranger, les actions en matière universitaire et enfin l’audiovisuel extérieur.

Les réseaux culturels : trois réseaux cohabitent sans réelle stratégie commune avec  les services de coopération et d’action culturelle (SCAC), dirigés par un conseiller (COCAC) placé auprès de l’ambassadeur ; le réseau d’une centaine d’instituts français dotés de l’autonomie financière (EAF) et le réseau des 834 Alliances françaises, auxquels s’ajoutent six centres culturels franco-étrangers et 26 instituts de recherche et d’enseignement (IFRE).

Le réseau pédagogique : l’AEFE qui assure le suivi des établissements homologués d’enseignement français à l’étranger doit répondre aux commandes politiques (doubler les effectifs du réseau) alors que les moyens de l’agence sont en constante diminution. Cette baisse de subventions se traduit par une forte baisse des titulaires, par le recul des postes d’expatriés et la hausse de la participation aux frais de scolarité.

A terme, le hiatus entre objectifs et moyens peut avoir des répercussions sur la qualité de l’enseignement.Par ailleurs, la Cour note que les enjeux et modèles économiques varient selon les continents qui n’accueillent pas les mêmes publics. Elle souligne que sans choix stratégiques clairement exprimés, l’agence assure une gestion quotidienne au fil des opportunités et sollicitations des ambassades. La Cour incite fortement à renégocier au plus vite le contrat d’objectifs et de moyens ainsi que le plan d’orientation stratégique. Cela apparaît d’autant plus impératif alors que la crise sanitaire liée à l’épidémie de coronavirus va avoir des conséquences non négligeables pour le réseau (baisse des demandes d’inscription, échelonnement des paiements de familles en difficulté…).

Campus France s’occupe de la promotion à l’étranger du système d’enseignement supérieur et de formation professionnelle français, de l’accueil des étudiants et des chercheurs, de la gestion de bourses, de stages et de programmes de mobilité internationale. La Cour note qu’il n’existe pas à proprement parler d’orientations stratégiques pour Campus France qui répond généralement à des commandes politiques adressées au fil de l’eau. Les relations avec les autres opérateurs du ministère des sont pas systématisées et son périmètre d’intervention recoupe celui de l’agence Erasmus+ dans l’accompagnement et le soutien à la mobilité internationale. Par ailleurs, les établissements d’enseignement supérieur disposent parfois de leur propre politique de coopération internationale.

L’AFD : un Etat dans l’Etat

L’Agence Française de Développement est chargée des la mise en oeuvre de la politique française de coopération en faveur du développement. Le rapport constate la large autonomie de l’agence vis-à-vis du MEAE. Depuis quelques années, l’AFD a échappé à toute tutelle et les ministères duquel elle relève (MEAE et ministères financiers) n’ont plus voie au chapitre en matière de pilotage et d’orientation stratégique. Les objectifs fixés sont peu suivis. La convention cadre, datant de 2007, qui régie les relations entre l’Etat et l’AFD est en partie obsolète. Sa mise à jour est nécessaire pour rééquilibrer les relations entre les tutelles et l’Agence.

Une diplomatie économique à améliorer

Dans le champ économique, le MEAE assure depuis 2015 et 2014 la cotutelle (avec les ministère financiers) des opérateurs des secteurs du commerce extérieur – Business France – et du tourisme – Atout France. S’agissant de Business France, la situation s’avère satisfaisante. La réforme du dispositif de soutien des entreprises françaises à l’exportation ont permis de réunir les tutelles de Business France autour d’un projet ambitieux. Atout France qui concourt à la mise en oeuvre des politiques en faveur du tourisme est tantôt considéré comme contributeur à la définition de la stratégie de tourisme, tantôt comme exécutant des orientations politiques. Cette ambiguïté contribue à ce que les ministères de tutelle peinent à définir clairement ses missions, ses axes stratégiques et ses objectifs.

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